Terkurung jauh dari masyarakat dan berada pada ujung rantai peradilan pidana, rumah tahanan negara dan lembaga pemasyarakatan di banyak negara rentan terhadap korupsi.3221505f9f7c Insentif seperti pemenuhan fasilitas dasar, hak kunjungan, atau pembebasan lebih awal yang diperoleh dari menyuap petugas pemasyarakatan lebih tinggi, di saat pengawasan dari luar rendah.b9486dfc787c Faktor pendorongnya adalah kelebihan kapasitas penghuni yang terjadi pada banyak lapas/rutan. Menurut Penal Reform International, overkapasitas rutan dan lapas ‘melemahkan kemampuan sistem penjara untuk memenuhi kebutuhan dasar manusia, seperti layanan kesehatan, makanan dan akomodasi’.3120571ad2dc Pada kondisi yang demikian, maka persaingan untuk memperoleh sumber daya yang terbatas meningkatkan tekanan korupsi pada warga binaan dan petugas pemasyarakatan.a973ed988187

Sistem pemasyarakatan di Indonesia mengalami kelebihan kapasitas penghuni yang parah. Per Desember 2024, terdapat 273.495 warga binaan di dalam lapas/rutan di seluruh penjuru negeri, tersebar di 526 institusi dengan total kapasitas sebesar 145.699.294f3a4aa229 Sekitar seperlima dari warga binaan tersebut adalah tahanan pra-persidangan. Rata-rata, lembaga pemasyarakatan (lapas) dan rumah tahanan negara (rutan) mengakomodasi 190% penghuni dari kapasitas idealnya, beberapa lapas di provinsi Riau dan Sumatera Utara dilaporkan mengakomodasi penghuni hingga 300% sampai 800% dari kapasitasnya.be18dbd2c5f7 Pada saat yang sama, dilaporkan bahwa rata-rata rasio jumlah petugas lapas/rutan terhadap narapidana adalah 1 banding 53 pada 2022.31ff5dca04ad

Berdasarkan studi tahun 2018, Komisi Pemberantasan Korupsi (KPK) menemukan bahwa banyak tahanan dan narapidana yang mendekam melebihi masa (overstayed) penahanan dan hukuman mereka akibat penerapan diskresi administrasi yang tidak efisien. Overstay menambah kelebihan kapasitas penghuni (overcrowding) dan ditaksir menyebabkan kerugian negara sebesar IDR 12.4 miliar per bulan. Dengan demikian, hal ini masuk ke dalam ranah KPK, karena kerugian negara merupakan unsur penting dalam menetapkan tindak pidana korupsi di Indonesia7709674ed57d Selain itu, KPK juga menemukan risiko-risiko korupsi dalam penempatan kategori narapidana di seluruh lapas; lemahnya mekanisme pengawasan dan keseimbangan (check-and-balance) dalam pemberian remisi; kerentanan dalam sistem manajemen data penjara; dan penyimpangan dalam pengelolaan suplai makanan, seperti pemilihan vendor yang tidak transparan dan pengelolaan dana yang buruk, sehingga makanan yang disediakan tidak memadai atau berkualitas buruk bagi narapidana.

Pada 2021, KPK menemukan bahwa 96% dari rekomendasi aksi yang diberikan telah dilaksanakan.55f9cb3672b2 Namun, korupsi di rutan dan lapas di Indonesia masih terjadi, yang juga dialami oleh rutan KPK.868489359e09 Belum ada survei atau analisis menyeluruh yang dilakukan untuk mengkuantifikasi cakupan korupsi di penjara-penjara Indonesia. Ini bukan hal yang tidak umum ditemukan dalam sistem pemasyarakatan, karena semua aktor yang terlibat dalam korupsi menerima insentif untuk menutupinya dan sarana prasarana penjara secara fisik dipisahkan dengan tembok dari pemantauan publik.be7915388f1c Akan tetapi, ada banyak bukti tentang beragam cara yang digunakan untuk melakukan korupsi di dalam lingkungan penjara15cab2d0b391

Dalam laporan singkat ini, U4 berkolaborasi dengan Center for Detention Studies di Jakarta untuk mempelajari lebih lanjut tentang upaya pencegahan korupsi di lapas/rutan Indonesia. Kami berfokus pada kemunculan apa yang disebut sebagai ‘Zona Integritas’, yang di dalamnya mencakup ‘Wilayah Bebas dari Korupsi’ (WBK) dan ‘Wilayah Birokrasi Bersih dan Melayani’ (WBBM). Keduanya merupakan bagian dari Grand Design Reformasi Birokrasi 2010–2025.

Pada Oktober 2024, kami melakukan sepuluh wawancara dengan pejabat dari Direktorat Jenderal Pemasyarakatan; pejabat dan petugas dari tiga lapas, dua di Jakarta dan satu di Jawa Barat; dan para anggota Tim Penilai Nasional dari Kementerian Pendayagunaan Aparatur Negara dan Reformasi Birokrasi. Salah satu lapas di Jakarta mendapat predikat WBK, sementara lapas yang berada di Cibinong, Jawa Barat, meraih predikat tertinggi, WBBM. Melalui wawancara semi-terstruktur, kami menggali tentang jenis-jenis intervensi pencegahan korupsi yang dilaksanakan sebagai bagian dari upaya kedua lapas tersebut yang telah meraih status sebagai Zona Integritas.

Pada bagian selanjutnya, kami pertama-tama menyajikan sebuah ulasan singkat mengenai sistem Pemasyarkaatan Indonesia. Kemudian dilanjutkan dengan uraian tentang proses penilaian yang harus dilalui oleh satuan kerja untuk memperoleh status Zona Integritas, menilik pada inisiatif-inisiatif khusus untuk mengurangi korupsi dan memperbaiki layanan di kedua lapas tempat wawancara dilakukan. Walaupun proses penilaian telah menghasilkan reformasi dan inovasi yang sifatnya lokal, namun belum ada evaluasi yang sistematik dan transparan terhadap dampaknya. Kami menyimpulkan bahwa transparansi dan kolaborasi yang lebih luas dengan aktor eksternal dapat membantu memantau perkembangan risiko korupsi dan mendorong kemajuan menuju reformasi di masa pemangkasan anggaran pemerintah. Pada akhirnya, reformasi sistem peradilan pidana yang lebih luas diperlukan guna mengatasi penyebab kepadatan penjara dan risiko korupsi yang menyertainya.

Sistem pemasyarakatan di Indonesia

Hingga November 2024, rumah tahanan negara dan lembaga pemasyarakatan di Indonesia berada di bawah naungan Kementerian Hukum dan Hak Asasi Manusia, khususnya Direktorat Jenderal Pemasyarakatan (Ditjen Pas) dan Kantor Wilayahnya. Ditjen Pas merumuskan kebijakan Pemasyarakatan. Sementara itu, Kantor Wilayah mengoordinasikan pelaksanaan operasional melalui Unit Pelaksana Teknis (UPT) dalam bidang-bidang tertentu, seperti pengadaan. Kedua entitas tersebut bertugas untuk menjalankan panduan teknis dan pengawasan, pemantauan, evaluasi, dan pelaporan mengenai rutan dan lapas.

Per akhir 2024, Indonesia memiliki 526 ‘penjara’ yang tersebar di 38 provinsi. Sebagian di antaranya adalah rumah tahanan negara untuk menahan orang-orang yang telah didakwa tetapi belum diputus bersalah oleh pengadilan. Jumlah total rutan tersebut tidak dapat dikonfirmasi, karena kepolisian, kejaksaan, KPK, dan Badan Nasional Penanggulangan Terorisme serta Badan Narkotika Nasional, seluruhnya juga mengoperasikan rutan dengan prosedur masing-masing. Setiap rutan semestinya terdaftar sebagai cabang rutan di bawah Ditjenpas, namun pemantauan oleh Ditjenpas terhadap cabang-cabang rutan yang dikelola di bawah lembaga-lembaga tersebut sulit dilakukan yang menyebabkan jumlah aktual dari jumlah cabang rutan menjadi tidak pasti.

Pemisahanan Kementerian Hukum dan Hak Asasi Manusia menjadi Kementerian Hukum, Kementerian Hak Asasi Manusia, dan Kementerian Imigrasi dan Pemasyarakatan pada akhir 2024 semakin mendorong terjadinya perubahan struktural.b9aa6d66a93d Menteri Imigrasi dan Pemasyarakatan yang baru telah membentuk dua direktorat baru di bawah Ditjen Pas, yaitu Direktorat Sistem dan Strategi Pemasyarakatan serta Direktorat Kepatuhan Internal. Direktorat yang terakhir berperan untuk mencegah korupsi, mengelola gratifikasi, dan memantau pelaksanaan dari pembangunan Zona Integritas. Pada akhir 2024, sekitar 24% dari lapas/rutan Indonesia sudah dianggap sebagai Zona Integritas.

Zona Integritas: 128 satuan kerja pemasyarakatan tersertifikasi

Pada periode 2018 hingga 2023, sebanyak 128 satuan kerja pemasyarakatan disertifikasi sebagai Zona Integritas.182df3ef167e Dari jumlah tersebut, 122 di antaranya memperoleh predikat Wilayah Bebas dari Korupsi (WBK). Enam satuan kerja ditetapkan sebagai Wilayah Birokrasi Bersih dan Melayani (WBBM), yang memerlukan adanya inovasi tingkat tinggi dalam hal manajemen kinerja, integritas dan layanan, serta opini ‘Wajar Tanpa Pengecualian’ dari Badan Pemeriksa Keuangan.

Bagan 1: Peta satuan kerja pemasyarakatan berpredikat WBK/WBBM pada akhir 2023

Sertifikasi sebagai Zona Integritas tida dilandaskan pada sebuah evaluasi tingkat korupsi di lapas/rutan, namun pada upaya birokrasi yang telah ditempuh untuk mengurangi kemungkinan terjadinya korupsi, seperti penyediaan panduan yang jelas dan transparan serta digitalisasi proses. Tim Penilai Internal dan Tim Penilai Nasional mengevaluasi perbaikan yang terjadi dalam area pengungkit (60% dari skor) dan hasil (40%). Kedua tim penilai tersebut juga dapat mencabut predikat yang dimiliki.8854da781e7c Bagan 2 memperlihatkan komponen-komponen penilaian.

Bagan 2: Komponen penilaian Zona Integritas

Penilaian tersebut memeriksa enam area perubahan: manajemen perubahan, tatalaksana, sistem manajemen sumber daya manusia, pengawasan, akuntabilitas kinerja dan kualitas pelayanan publik. Kedua komponen reformasi tersebut diharapkan dapat berkontribusi pada pencapaian dua hasil secara umum: pemerintah yang bersih dan akuntabel, dengan sasaran berdasarkan pada indikator persepsi antikorupsi dan capaian kinerja, serta kualitas layanan publik yang prima, yang menggunakan indikator kepuasan publik. Sejak 2023, satuan kerja diharuskan untuk menjalankan penilaian tersebut menggunakan sebuah metodologi standar, sesuai panduan dan pengawasan dari Kementerian Pendayagunaan Aparatur Negara dan Reformasi Birokrasi. Untuk mendapatkan predikat WBK atau WBBM, satuan kerja wajib memperoleh skor 3.6 atau lebih berdasarkan pada 4-poin skala persepsi antikorupsi, sehingga mencapai sekurangnya 15.75% untuk komponen persepsi antikorupsi.f92d26f11922 Sayangnya, hasil survei tidak dibuka untuk publik.

Dalam konteks lembaga pemasyarakatan, pelaksanaan dari Zona Integritas bertumpu sepenuhnya pada inisiatif dan tanggung jawab dari satuan kerja terkait. Penilaian dilakukan berdasarkan pengajuan kepada Tim Penilai Internal, yang dibentuk oleh pimpinan instansi pemerintah terkait – dalam hal ini Inspektorat Jenderal – untuk melakukan penilaian dan memberikan rekomendasi kepada satuan kerja yang tengah membangun Zona Integritas. Hanya satuan kerja yang mengajukan predikat WBBM yang akan dinilai oleh Tim Penilai Nasional, menurut laporan hal ini disebabkan oleh keterbatasan kapasitas pada tingkat nasional.

Tim peneliti kami melakukan empat wawancara dengan pejabat dari tiga lapas berbeda, satu di antaranya memiliki predikat WBK dan salah satunya lagi WBBM; sementara yang ketiga belum tersertifikasi. Hasil wawancara mengungkapkan bahwa beragam perubahan kecil dan inovasi telah terlaksana, yang banyak di antaranya didukung oleh alat bantu digital. Akan tetapi, dalam lingkup penelitian ini tidak mungkin untuk menilai apakah tindakan-tindakan tersebut sungguh telah mengurangi korupsi. Seorang pejabat dari Lembaga Pemasyarakatan Perempuan menyiratkan bahwa ketika pegawai diharuskan untuk mengisi dokumen dan memberikan data pendukung, mereka menjadi lebih akuntabel, menyadari bahwa mereka tidak boleh menjalankan tugasnya tanpa membuat rekaman catatan yang dapat digunakan sebagai bukti tanggung jawab. Namun demikian, bila perubahan tersebut tercatat secara sistematis, hasilnya tidak dibagikan kepada publik. Di luar kerangka kerja sertifikasi secara keseluruhan, yang dijelaskan dalam peraturan menteri, kriteria penilaian dan metode survei rinci yang dilakukan sulit untuk diakses. Baik hasil survei maupun penilaian secara keseluruhan belum dipublikasikan.

Di luar cakupan dari inisiatif masing-masing lapas tersebut dan risiko kelembagaan yang diidentifikasi oleh studi KPK, reformasi kebijakan peradilan pidana yang lebih luas diperlukan demi mengatasi tantangan mendasar dari overcrowding serta permasalahan-permasalahan yang ditimbulkannya, termasuk korupsi.

Penyebab kapasitas berlebih dan korupsi

Reformasi yang terjadi di masing-masing satker pemasyarakatan adalah sesuatu yang menggembirakan, tetapi dampaknya akan terbatas kecuali jika penyebab utama korupsi di dalam sistem pemasyarakatan, terutama kelebihan jumlah penghuni, dapat teratasi.

Reformasi kebijakan peradilan pidana yang terjadi setelah berakhirnya rezim Suharto mengikuti sebuah paradigma ‘keras melawan kejahatan’, yang menyebabkan kenaikan jumlah pelanggaran pidana hampir dua kali lipat dengan mengubah sanksi yang tadinya administratif menjadi sanksi pidana. Pada 2009, diberlakukan berbagai delik narkotika yang baru dan tumpang tindih dengan ancaman hukuman minimum. Hal ini memberikan diskresi yang sangat besar kepada kepolisian dan kejaksaan untuk menentukan dakwaan yang diberikan, sehingga meningkatkan insentif terhadap penyuapan. Seorang pelaku dapat memberikan, atau diminta untuk memberikan, suap untuk mempengaruhi personel penegak hukum agar memberikan dakwaan lebih rendah dengan hukuman lebih ringan.*

Penggunaan penahanan pra-persidangan yang berlebihan, dari sejak penangkapan seseorang hingga awal sidang pengadilan, merupakan penyebab utama dari kelebihan kapasitas penghuni di lapas Indonesia. Sekitar 21% narapidana di Indonesia berada dalam penahanan pra-persidangan, banyak di antaranya ditampung oleh lapas umum karena kurangnya fasilitas rutan yang terpisah. Surat perintah pengadilan tidak diperlukan untuk 90 hari pertama penahanan setelah penangkapan, dan penahanan pra-persidangan dapat diperpanjang hingga total 110 hari. Setelah proses pengadilan dimulai, hakim dapat memperpanjang masa penahanan sepanjang tahapan persidangan, banding, dan kasasi, hingga maksimal 400 hari sebelum putusan akhir pengadilan dikeluarkan.bf8f4a0a377c

Kitab Undang-Undang Hukum Acara Pidana yang berlaku saat ini mengizinkan tersangka untuk menggugat penangkapan atau penahanan melalui sidang praperadilan, tetapi prosesnya sulit dan mahal bagi masyarakat miskin dan termarjinalkan. Menurut hukum, pendampingan hukum gratis harus diberikan kepada mereka yang tidak mampu. Namun pada praktiknya, banyak tahanan yang tidak menggunakan hak tersebut. Alasan utamanya adalah kekhawatiran dari para tahanan akan terjadinya penundaan, karena kelayakan untuk mendapatkan bantuan hukum gratis perlu pembuktian, dan anggaran penegakan hukum setempat serta jumlah pengacara di luar pusat-pusat kota sangat terbatas*

Alasan resmi dari penggunaan penahanan pra-persidangan di antaranya adalah menghindari kemungkinan perusakan barang bukti, pelanggaran berulang, atau larinya tersangka.f071b34cc5c6 Dilaporkan bahwa penggunaan penahanan pra-persidangan yang berlebihan dipengaruhi oleh sentimen punitif di antara personel penegak hukum, kemudahan akses ke tersangka, dan ukuran capaian kinerja yang berlaku.40adbe0ddeff Beberapa pengamat juga menuding bahwa aparat penegak hukum sengaja menggunakan penahanan sebagai sarana mendapatkan uang suap dari para tahanan yang putus asa dan keluarganya.

Aksi lebih lanjut untuk mencegah korupsi di sistem lapas Indonesia

Rumah tahanan negara dan lembaga pemasyarakatan merupakan satu bagian dari rantai peradilan pidana. Korupsi di lapas/rutan tidak dapat diatasi tanpa mempertimbangkan paradigma peradilan pidana dan keseluruhan proses penegakan hukum.

Pengurangan kelebihan kapasitas penghuni melalui skema penghukuman non-pemenjaraan dan rehabilitasi

KUHP baru yang disahkan pada awal 2023, akan mulai berlaku pada 2026. Meskipun KUHP yang baru ini memberlakukan pembatasan pada kebebasan sipil,2762d9c15592 tetapi ia memperluas pilihan hukuman yang semula terdiri dari hukuman mati, pemenjaraan, dan denda, kini menyertakan pilihan hukuman non-pemenjaraan lainnya, yang mungkin lebih kondusif untuk rehabilitasi dan reintegrasi, seperti kerja sosial dan pidana percobaan. Ini adalah langkah penting yang dapat mengurangi arus masuknya tahanan ke dalam sistem pemasyarakatan, sehingga mengurangi kepadatan lapas dan tekanan untuk menyuap.

Pada November 2024, Menteri Koordinator Bidang Hukum, HAM, Imigrasi, dan Pemasyarakatan yang baru saja ditunjuk, Yusril Ihza Mahendra, mengakui adanya kebutuhan mendesak untuk mengatasi masalah overkapasitas penjara. Secara khusus, pemerintah berupaya mendapatkan sebuah pendekatan yang lebih rehabilitatif bagi pengguna narkoba. Pada 2024, sekitar 50% dari seluruh tahanan di Indonesia, dipenjara karena pelanggaran terkait narkobaa6001300ddbe

Selain mencegah arus masuknya warag binaan yang berlebihan, suatu cara yang tak kalah pentingnya untuk mengurangi kelebihan kapasitas adalah memastikan arus keluar narapidana yang lebih efisien. Selama bertahun-tahun, para pembaharu telah merekomendasikan untuk berinvestasi dalam percepatan dan peningkatan asimilasi, terutama bagi narapidana remaja di rumah singgah, lembaga-lembaga keagamaan dan sosial, dan dalam program-program kerja dan pelatihan di luar lapas pada siang hari. Selain itu, juga dapat berupa penempatan narapidana di rumah singgah, di lembaga-lembaga keagamaan dan sosial, dan dalam program-program kerja dan pelatihan di luar penjara pada siang hari.f0fb58b91fcb

Akuntabilitas yang lebih baik dalam proses penahanan pra-persidangan

Perubahan pada proses penahanan dapat membatasi jumlah tahanan pra-persidangan dan membantu mengurangi kepadatan di penjara, dengan demikian mengatasi salah satu faktor pendukung korupsi di penjara. Para pembaharu menuntut dilakukannya amandemen terhadap Kitab Undang-Undang Hukum Acara Pidana untuk meningkatkan akuntabilitas penahanan pra-persidangan. Proses reformasi tersebut perlu menjajaki apakah sesi sidang pendahuluan di depan hakim dapat dilakukan sebelum polisi diizinkan untuk menahan seorang tersangka, idealnya dengan pendampingan hukum yang tersedia bagi semua orang.d1d1ec1341e7 Berbagai rancangan usulan Kitab Undang-Undang Hukum Acara Pidana yang baru telah disusun dan diharapkan dapat dibahas dalam sidang DPR periode legislatif 2025–2029.

Inventarisasi dan evaluasi inovasi birokrasi

Pembentukan Wilayah Bebas dari Korupsi pada satuan kerja terpilih merupakan sebuah inovasi penting yang secara potensial dapat dipelajari oleh lembaga pemasyarakatan lain, baik di dalam maupun di luar Indonesia.Tetapi, agar hal tersebut dapat terlaksana, maka sistem sertifikasi harus lebih transparan agar penilaian yang dilakukan dapat diverifikasi atau dikoreksi oleh peninjau independen.

Pembentukan Kementerian Imigrasi dan Pemasyarakatan yang baru dan kian dekatnya masa berakhir Grand Design Reformasi Birokrasi 2010-2025, seharusnya mendorong dilakukannya tinjauan terhadap upaya yang sudah ditempuh selama ini. Inventarisasi hasil sertifikasi Zona Integritas, atau bahkan evaluasi independen yang lengkap, dapat menjadi dasar rancangan fase reformasi berikutnya.

Secara khusus bagi sistem pemasyarakatan, sangatlah penting untuk menilai dampak dari predikat WBK/WBBM dan inovasi yang menyertainya, seperti penerapan sejumlah besar peralatan digital, sebelum menerapkannya ke seluruh satuan kerja pemasyarakatan. Manakah dari sertifikasi dan inovasi tersebut yang berjalan lancar dan dapat diterapkan di seluruh lapas/rutan? Saat ini, dorongan untuk berinovasi harus mengorbankan standardisasi dan perlakuan yang sama. Contohnya, beberapa lapas, tapi tidak semua, menggunakan sistem non-tunai dan platform komunikasi yang berbeda untuk interaksi antara petugas lapas, narapidana dan keluarga mereka. Inovasi telah berkembang, namun inovasi tersebut tidak boleh dibiarkan tanpa pengawasan. Inovasi yang paling dapat beradaptasi dengan lingkungan penjara dan risikonya harus diidentifikasi dan disebarluaskan.

Transparansi dan kolaborasi yang lebih baik dengan aktor eksternal

Terakhir, sudah saatnya lapas/rutan di Indonesia mengikuti praktik-praktik baik di negara lain dengan membuka diri terhadap pengawasan eksternal agar pemantauan dan verifikasi eksternal dapat dilakukan* Kolaborasi dengan badan pemantau eksternal tampaknya sangat relevan mengingat pemotongan anggaran baru-baru ini. Sebuah skema baru yang diluncurkan oleh Presiden pada Februari 2025 untuk menyediakan makan siang gratis bagi siswa sekolah menengah telah menyebabkan pemangkasan besar-besaran di bidang lain. Anggaran Ditjen Pas tahun 2025 dipotong sekitar 33%, dari IDR 9 triliun (528 juta EUR) menjadi IDR 6 triliun (352 juta EUR). Menurut pejabat Ditjen Pas, penghematan akan dilakukan untuk alat tulis kantor, perjalanan dinas, rapat-rapat, dan acara di luar kantor. Efek samping dari hal ini adalah penggantian sebagian besar pemantauan langsung ke lokasi penjara dengan pemantauan daring/online.

Kerja sama terdahulu antara Kantor Ombudsman, Komisi Nasional Hak Asasi Manusia, Komisi Nasional Anti Kekerasan terhadap Perempuan dengan Direktorat Jenderal Pemasyarakatan dalam rangka pencegahan penyiksaan telah mencakup pemantauan lapas. Pemantauan ini perlu direvitalisasi dan diperluas dan menyertakan organisasi masyarakat sipil yang relevan.